Spring direct naar de hoofdnavigatie, de zoekfunctie of de inhoud
Leestijd: 12 minuten

Veilige rivieren verrijken het landschap

FOTOCREDITS
Erwin Zijlstra

Nederlandse rivieren krijgen steeds meer water te verwerken en daarmee stijgt de kans op overstromingen. Om dat te voorkomen, worden op 34 verschillende plaatsen maatregelen genomen. Het gaat om dijkverleggingen, uiterwaardvergravingen, hoogwatergeulen, zomerbed- en kribverlagingen, een ontpoldering en een waterberging.

Dat is al een opgave van formaat. Maar Ruimte voor de Rivier kent nog een tweede doel­stelling: ruimtelijke kwaliteit. Een gebied moet door de ingreep niet alleen veiliger worden maar ook de ecologische, landschappelijke en economische functies versterken. Een unieke dubbelopdracht die een veilig en mooi rivierengebied moet opleveren. Deze longread zet op een rij hoe Ruimte voor de Rivier invulling heeft gegeven aan de hoofddoelstelling ruimtelijke kwaliteit.

De landelijke aansturing van het nationale programma is belegd bij het programma­bureau Ruimte voor de Rivier van Rijkswaterstaat, met de minister van Infrastructuur en Milieu als politiek verantwoordelijke. Maar wil het programma succesvol zijn, dan is het evident dat nauwe en goede samen­werking met de regio bij alle 34 projecten, die samen het programma vormen, nood­zakelijk is. En elk project kent tal van belanghebbenden. Naast regionale en lokale overheden gaat het om water­schappen, bewoners, bedrijven en belangenorganisaties op het gebied van natuur, cultuur, recreatie en werk. Allemaal partijen met eigen belangen, gedachten en wensen over de ruimtelijke invulling. Ruimtelijke kwaliteit gaat dus over de inpassing van de maatregel in het land­schap en het ruimtegebruik van een gebied in overleg met de omgeving.

Hoe complex dit proces is, beschreven onderzoekers van Berenschot in 2011 bij een tussenevaluatie van het programma Ruimte voor de Rivier. “De belangen van partijen kunnen tegenstrijdig zijn, waardoor spanningen in de uitvoering kunnen ontstaan. Het samenwerken op deze manier, in een programmatische aanpak, is daarnaast relatief nieuw en er bestaat dan ook niet zoiets als een blauwdruk voor succes. Dit maakt het risico van dergelijke programma’s groot, des te meer omdat de investeringen en de maatschappelijke belangen significant zijn.”

De randvoorwaarden waar alle projecten aan moeten voldoen, liggen vast in de Plano­logische Kernbeslissing, vastgesteld in 2006. Grofweg gezegd zijn dat de veiligheids­doelen, de ruimtelijke kwaliteitsdoelstelling, budget, tijdspad en het type maatregel. Het programmabureau is de regisseur en controleur. Maar de precieze invulling en de te nemen maatregelen liggen grotendeels open en zijn in eerste instantie de verantwoordelijk­heid van de uitvoerende partijen (Rijkswaterstaat, provincies, gemeenten en water­schappen). Zij zijn – in overleg – verantwoordelijk voor ontwerpkeuzes, risicomanagement, vergunningen, selectie en aansturing van marktpartijen en voor het creëren van lokaal draagvlak.

Jeroen de Jong, landschapsarchitect en Regina Havinga, expert Ruimtelijke Kwaliteit Rijkswaterstaat, Programmadirectie Ruimte voor de Rivier

Draagvlak creëren

Een voorbeeld. De veiligheidsopdracht voor de IJssel bij Deventer is een daling van het waterpeil tot wel 18 centimeter. De stad is onlosmakelijk verbonden met de IJssel. In de Hanzetijd (circa 1350-1450) was de rivier een belangrijke internationale handelsroute en zorgde er mede voor dat Deventer tot grote bloei kwam. “Deventenaren voelen zich verbonden met de rivier”, zegt Hans Heilen, zelfstandig projectmanager en door de gemeente Deventer ingehuurd om als projectleider de planstudie voor rivierverruimende maatregelen bij de IJssel in goede banen te leiden. “Mensen in Deventer waren huiverig dat zo’n grootschalig project het karakteristieke aangezicht van de stad zou aantasten. Daarom zei het stadsbestuur ‘als het moet, laten we dan zelf het heft in handen nemen’.”

Voor Heilen was het duidelijk dat het project alleen een succes kon worden als alle belanghebbenden er bij zouden worden betrokken. Van bovenaf een plan aan de inwoners opleggen, zou absoluut de verkeerde route zijn. Eerst moest de gemeente de noodzaak van de maatregelen uitleggen en iedereen goed informeren. Daarvoor werd alles uit de kast getrokken: van excursies in de uiterwaarden en informatiekranten tot het inschakelen van weerman Erwin Krol die uitleg kwam geven over klimaatverandering en de gevolgen daarvan.

Vervolgens werd aan betrokken partijen gevraagd hoe zij hun rivier beleefden. Bewoners, watersportverenigingen, ondernemers, stichting Oud-Deventer, het beeldbepalende IJsselhotel, de aanwezige rederijen, wandelverenigingen; ze werden stuk voor stuk betrokken via een klankbordgroep. Daarbij namen ook landschapsarchitecten plaats om zo goed mogelijk te kunnen adviseren.

‘We zijn direct heel helder over het proces geweest. Dat zij een adviserende rol hadden maar dat wij uiteindelijk de beslissingen namen. Maar we probeerden natuurlijk wel tot een gezamenlijke gebiedsgerichte aanpak te komen.’

Die heldere rolverdeling is bijvoorbeeld duidelijk bij de inbreng van de plaatselijke watersportvereniging. Zij komen met een voorstel voor een nevengeul bij de rivier waardoor ze kunnen roeien in stilstaand water. Hun voorstel is ruimtelijk echter niet gewenst en ook het regelen van de vergunningen zou problemen opleveren. Het projectteam koppelt – in goed overleg met het programmabureau Ruimte voor de Rivier – de wens van de watersporters aan de doelstellingen van het programma. Er rolt uiteindelijk een variant uit met nevengeulen die ruimtelijk past, voor voldoende waterstandsdaling zorgt en het gewenste stilstaande water voor de roeiers oplevert.

Historisch stadsgezicht

Maar niet alleen de watersportvereniging heeft zijn eigen ideeën over de inrichting. Tal van partijen in de regio hebben wensen en opdrachten die allen samen komen in het project van Ruimte voor de Rivier. Zo verpacht de Stichting IJssellandschap agrarische gronden passend binnen hun visie om waterveiligheid, natuurontwikkeling en agrarische activiteiten te combineren. De Natuurderij, een biologisch landbouwbedrijf, beheert de uiterwaarden en dan is het gebied ook nog beschermd natuurgebied dat onder de speciale spelregels van Natura 2000 valt.

Een stuk verderop langs de rivier spelen weer andere belangen. Daar wil de gemeente de grote salonboten van de aanwezige rederijen meer uit het zicht hebben, terwijl die juist een prominente ligplek in de plannen willen. En de stichting Oud-Deventer kijkt kritisch mee om het historisch stadsgezicht van de stad te garanderen.

Schets voor rivierverruiming aan overzijde van binnenstad Deventer

Om alle partijen mee te krijgen is het noodzakelijk om alle belangen scherp te hebben. Als het plan van de watersportvereniging niet uitvoerbaar is, kan je dan op een andere manier het doel bereiken? Om voortgang te behouden worden deelbesluiten genomen en de opdrachtgevers (Rijkswaterstaat, provincie, gemeente, waterschap) voortdurend goed geïnformeerd. Zo worden stap voor stap de hobbels genomen.

Ook kijkt een team van lokale specialisten mee om de kwaliteit van de maatregelen te bewaken, naar analogie van het zogeheten kwaliteitsteam (Q-team) dat Ruimte voor de Rivier adviseert. Het onafhankelijke Q-team, met de Rijksadviseur voor Landschap en Water als voorzitter, is multidisciplinair samengesteld en adviseert over de voorgestelde plannen vanuit landschapsarchitectuur, rivierkunde, ecologie, fysische geografie en stedenbouw. Heilen: “De inbreng van hun deskundigheid op de plannen maakt dat je razend scherp bent. Zij vragen waarom je linksaf gaat en niet rechtsaf. Dat maakt dat je aan alles denkt en niet op je lauweren gaat rusten.”

Voor Heilen is het cruciaal dat van begin af aan ruimtelijke kwaliteit als tweede hoofd­doelstelling werd benoemd. Daardoor is niet de techniek leidend en is het noodzakelijk vroegtijdig te doorgronden wat leeft in het gebied. Doe je dat niet dan sta je direct 1-0 achter en krijg je later in het proces weerstand en vertraging door een gebrek aan draag­vlak. Heilen: “Het programmabureau van Ruimte voor de Rivier was goed aangehaakt en gelukkig voelen ze dat ook zo. Zo hebben we de veiligheidsdoelstelling gerealiseerd en is ook de ruimtelijke kwaliteit naar volle tevredenheid ingevuld.”

Landschapsarchitect Jeroen de Jong in gesprek met dhr. Scheers van Rederij Thuishaven Deventer BV

Zeldzame mix

Is het succesvolle proces in Deventer exemplarisch voor de aanpak van Ruimte voor de Rivier? De onderzoekers van Berenschot gaven in 2011 in hun tussenevaluatie daar als volgt antwoord op. “De expliciete benoeming van ruimtelijke kwaliteit als tweede doel­stelling heeft geleid tot een efficiënte werkwijze waarbij in dialoog tussen overheden, belanghebbenden en experts invulling is gegeven aan de kwaliteit van de ontwerpen. De decentrale aanpak, waarbij de initiatiefnemer van ruimtelijke maatregelen een gemeente, provincie of waterschap is, werkt en leidt tot goede resultaten.”

Inmiddels zijn we ruim drie jaar verder. De aanpak van Ruimte voor de Rivier werpt nog altijd zijn vruchten af, concludeert Friso de Zeeuw, praktijkhoogleraar Gebiedsontwikkeling aan de TU Delft en directeur Nieuwe Markten bij Bouwfonds Ontwikkeling. Hij noemt als succesfactoren de brede aanpak van werken aan veiligheid gecombineerd met ruimtelijke kwaliteit en de combinatie van centrale aansturing uit Den Haag met de decentrale planvorming en realisatie op projectniveau. En – in de derde plaats – het bundelen en verspreiden van de opgedane kennis.

‘Bij Ruimte voor de Rivier zie je de positieve kant van het poldermodel’

De Zeeuw doceert waar grote programma’s als Ruimte aan de Rivier aan moeten voldoen, wil het werken. De doelstelling moet helder zijn, er moet een doordachte uitvoering­strategie zijn waarbij de centrale en decentrale overheden kennis uitwisselen, voldoende budget en de juiste kennis en kunde moet aanwezig zijn. “Het is vrij zeldzaam dat aan alles wordt voldaan en dat een programma staat als een huis. Het grote gevaar in Nederland is dat het allemaal bureaucratisch vastloopt. Maar lukt het, dan profiteer je maximaal van wat Nederland te bieden heeft: een integrale aanpak. Bij Ruimte voor de Rivier zie je de positieve kant van het poldermodel.”

Steun van de top


Dat de integrale aanpak goed van de grond is gekomen, komt volgens de hoogleraar Gebiedsontwikkeling mede doordat de top van Rijkswaterstaat de brede visie van veiligheid én ruimtelijke kwaliteit actief onderschreef. Daarnaast is het belangrijk dat in de projecten niet een techneut de touwtjes in handen heeft maar de gebiedsontwikkelaar met oog voor ruimtelijke kwaliteit. Met om hem heen een goed team mensen. “Nu het financieel tegen zit hoor je in Den Haag alweer geluiden om alleen geld uit te geven aan water­veiligheid. Dan laat je de kwaliteitsaspecten en integratie los en creëer je weerstand. Dat keert zich uiteindelijk tegen je. Je moet het echt samen met de omgeving doen.”

Kostenbewustzijn speelt uiteraard wel een belangrijke rol bij grote programma’s en daar ziet De Zeeuw een verbeterpunt voor Ruimte voor de Rivier. Hij vindt dat een econo­mische doelstelling een meer expliciete plek had moeten krijgen. Door bijvoorbeeld de economische dragers van een gebied, denk aan (water)recreatie, te versterken. Ook had de markt een grotere rol kunnen spelen. Bedrijven in de regio hebben ongetwijfeld wensen en kunnen dan ook financieel betrokken worden bij de invulling.

Aan de kostenkant is ook nog het nodige te winnen denkt hij. “Ik doel op de hoeveelheid semi-precieze onderzoeken in de voorfase naar situaties die zich uiteindelijk nooit zullen voordoen. Ik pleit voor een gezond verstandaanpak. Dat zal ook wel nodig zijn want de overheid heeft veel minder geld beschikbaar dan toen met Ruimte voor de Rivier werd begonnen.”

Luchtfoto Lent

Weerstand overwinnen

De stad Nijmegen en de bewoners stonden al enige tijd tegenover elkaar nadat het Rijk begin 2000 gebiedsontwikkeling aan de Waal had gestopt vanwege het veiligheidsbelang. Ter hoogte van Nijmegen maakt de rivier een scherpe bocht en vernauwt zich in de vorm van een flessenhals. In 1993 en 1995 dreigden overstromingen door hoog water. De samenwerking over welke veiligheidsmaatregelen nodig waren, verliep uiterst moeizaam in het begin. Terwijl duidelijk was dat de ingreep grote gevolgen zou hebben voor bewoners en bedrijven in het gebied.

In 2007 sprak de Tweede Kamer zich uit voor de oplossing waarbij de dijk bij Nijmegen-Lent 350 meter landinwaarts wordt verlegd. Zo ontstaat er straks een nevengeul en extra capaciteit voor waterafvoer waardoor het waterpeil minder snel stijgt.

‘De vraag was vervolgens hoe je deze maatregelen zo uitvoert dat het gebied echt een toevoeging is voor de gemeente’

Karsten Schipperheijn is door de gemeente Nijmegen ingehuurd als omgevingsmanager voor het project ‘Ruimte voor de Waal’ (dijkteruglegging Lent). Het verantwoordelijke projectteam bewandelde direct twee sporen: het ‘harde’ spoor van informeren, inspraak en procedures en het ‘zachte’ om zo goed mogelijk aan te sluiten bij de identiteit van het gebied en om zorgen weg te nemen. Want door de moeizame aanloop was het vertrouwen niet groot. Er zijn mensen geïnterviewd, oude stadsverhalen in een boekje verzameld, in het landschap staan levensgrote informatiekubussen en een uitkijktoren voor de beleving en visualisatie van het project. Alles stelt het projectteam in het werk om goed te infor­meren en belanghebbenden te betrekken bij de uitwerking. ‘Wij luisteren en kijken wat mogelijk is’, is de boodschap.

Landschapsarchitect Mathieu Schouten van gemeente Nijmegen

Cultuurhistorische belangen

Bij de inkleuring van het gebied dat ontstaat door het verplaatsen van de dijk spelen tegenstrijdige belangen. Schipperheijn: “Wil je daar natuur of juist recreatie? Rust of levendigheid? En er zijn natuurlijk ook ecologische en cultuurhistorische belangen.” Zo vindt het gemeentelijke kwaliteitsteam dat het ontwerp van een brug niet voldoet. Dat botst met het aangezicht van de al bestaande bruggen. Binnen het budget ontwerpt een architect een mooiere brug die beter bij de omgeving past. “In het kwaliteitsteam zaten echte toppers met het gezag om bij te sturen. Ze dachten en denken ook nu nog met veel verstand en visie mee, soms tot op detailniveau”, zegt Schipperheijn.

Zo ontstaat langzaam een beeld van wat de regio wil en wordt zichtbaar wat de ingreep voor de waterveiligheid in Nijmegen en Lent kan opleveren. In de geul komt een zo natuurlijk mogelijk zandeiland waar vogels een plek krijgen. De geul en het eiland vormen samen een uniek rivierpark waar ook roeiers en andere watersporters hun sport kunnen beoefenen.

Ook de rijke historie van de stad krijgt aandacht in de plannen. Bepaalde kazematten en panden die in het ‘geulgebied’ staan, blijven bewaard. Net als restanten van het Fort Knodsenburg, uit de 16e eeuw, die weg moeten uit het geulgebied. Voor het aangetroffen bruggenhoofd van de toenmalige slotgracht zoekt het projectteam een plek op het eiland om de rijke historie van de stad te benadrukken. Het belang van cultuurhistorische waarden, beschrijft het landelijk Q-team in een document waarin zij twee jaar ervaringen bundelt.

‘Natuur zal zich in een rivieromgeving op vele plekken relatief snel hoogwaardig kunnen ontwikkelen; cultuurhistorische elementen kunnen echter maar eenmaal en dan voor altijd worden uitgewist.’

Juiste mix mensen

Bij de projecten in Nijmegen en Deventer is het belang van vroegtijdig samen optrekken met belanghebbenden duidelijk bewezen. De projecten bleven binnen het budget en het gestelde tijdspad en verreweg de meeste betrokkenen zijn blij met hoe de waterveiligheids­maatregelen zijn uitgewerkt in plannen die de kwaliteit van de regio versterken. Maar om de juiste plannen te maken, heb je de juiste mensen met een juiste mix aan kennis nodig.

“Bij integrale ontwerpen moet alle vakkennis aanwezig en in balans zijn”, zegt Regina Havinga, die als expert ruimtelijke kwaliteit deel uitmaakt van het programmabureau Ruimte voor de Rivier. “Denk dan aan mensen met kennis van rivier, bodem, techniek, archeologie, landschapsarchitectuur en juridische zaken. Je moet bij dit soort complexe projecten op het juiste moment en op de juiste manier die kennis kunnen inzetten.”

Havinga benadrukt het belang van ruimtelijke kwaliteit als doelstelling en de betrokkenheid van de Rijksadviseur voor Landschap en Water. Dit maakt dat zij zowel op directie- als projectleidersniveau gevraagd en ongevraagd kan adviseren. Daarmee krijgt de integrale, gebiedsgerichte aanpak de noodzakelijke aandacht. Ze weet uit ervaring dat een project­leider van grote klussen heel veel aan zijn hoofd heeft en dan wil een onderwerp als ruimtelijke kwaliteit nog wel eens ondersneeuwen. Dat is immers niet meetbaar en ligt niet vast in wet- of regelgeving. Daarom was het programmabureau nauw betrokken bij alle projecten.

‘We hebben een heel open houding naar de regio. Zij kunnen hun eigen plannen inbrengen binnen onze opdracht. Maar ik zie ons ook als een soort waakhond die alarm slaat als de aandacht voor ruimtelijke kwaliteit verslapt.’

Dijkverlegging op maat

Het programmabureau is er ook om kritisch mee te denken en indien nodig te ondersteunen. Wanneer zet je bijvoorbeeld een landschapsarchitect in en wat vraag je hem of haar dan precies? De tussentijdse plannen worden bekeken om een vinger aan de pols te houden en soms gaat iemand van het programmabureau ter plekke steun bieden. Zo dreigde bij de Zwolse wijk Westenholte een ongewenste situatie te ontstaan door de rivierverruimende maatregel. In de planfase blijkt dat door de ingreep er vrijwel één grote plas water zou overblijven waardoor het lijkt alsof de IJssel is verdubbeld, wat totaal niet past bij het kleinschalige landschap. Geen enkele partij is daarvoor, blijkt tijdens een bezoek van het Q-team. Het uiteindelijke voorstel is om de dijk iets verder naar achteren te leggen.

Inrichtingschets van dijkteruglegging Westenholte

Bij het nieuwe idee zullen drie extra gezinnen moeten verhuizen. In een buurtcentrum gaan alle betrokkenen – gemeente, provincie, waterschap, de gedupeerde bewoners, de landschapsarchitect van het project en Havinga – twee dagen lang aan de slag met het schetsen van mogelijke scenario’s. De aanvankelijke weerstand slaat gedurende de dagen om in overeenstemming. De inwoners verhuizen naar dijkwoningen en het gebied wordt verrijkt met natuur, een eiland en laarzenpaden voor wandelaars.

Landschapsarchitect Tijs van Loon in overleg over dijkversterking Westerholte

Het voorbeeld over Westenholte, maar ook het project in Deventer, maken duidelijk dat het karakter van de rivier en het landschap van groot belang zijn bij de keuze voor de waterveiligheidsmaatregel. De ingreep moet de identiteit van het landschap niet aan­tasten, maar zo mogelijk versterken. Het Q-team schrijft daarover dat de oplossingen op maat moeten zijn en moeten passen bij de kenmerken van de rivier. “Dus geen IJssel verbreden tot deze de afmetingen krijgt van de Waal, geen nevengeulen waar ze van nature niet horen en zeker geen vreemd gesitueerde plassen.”

Het programmabureau heeft dit vooraf ondervangen door samen met de provincies en de toenmalige ministeries van VROM en LNV van elke rivier de geschiedenis en karakteris­tieken te beschrijven. Havinga: “De IJssel is een kleine, intieme rivier met bochten en veel houtwallen en relief. Het landschap is daar compleet anders als bijvoorbeeld bij de wijdse Overdiepse Polder met grote boerenbedrijven. Daarom is het van belang om plannen te maken die passen bij de ontstaansgeschiedenis van het gebied. Daar begint het invullen van ruimtelijke kwaliteit al.”

Effectieve aanpak

Bij grote ruimtelijke (infra)projecten is veelal het beeld niet zo rooskleurig bij het opmaken van de ‘eindrekening’: budgettaire overschrijdingen en vertraging zijn geen uitzondering. De onderzoekers van Berenschot concludeerden bij de tussentijdse evaluatie in 2011 al dat Ruimte voor de Rivier goed scoort.

‘Gegeven de complexiteit van Ruimte voor de Rivier is het opvallend dat het programma zo goed scoort op realisatie van de (dubbel)doelstelling, budget en tijd.’

Ook uit het reguliere overzicht dat minister Schultz in april dit jaar naar de Tweede Kamer stuurde, blijkt dat het programma nog altijd binnen het gestelde budget werkt.

De onafhankelijke onderzoekers gaven bij hun evaluatie ook een oordeel over de ruimtelijke component. “De algemene conclusie is dat de organisatie en aanpak effectief zijn. Het is goed gelukt om te komen tot plannen die niet alleen de waterstaatkundige doelen halen, op draagvlak mogen rekenen en financieel inpasbaar zijn, maar ook leiden tot ruimtelijke kwaliteit.” Missie geslaagd.

Auteur: Kees Wessels

Op de hoogte blijven van de andere longreads van Ruimte voor de Rivier

Altijd als eerste de laatste longread direct in uw e-mail?
Dat kan!
Meld u aan door een e-mail voorzien van uw naam en gewenste e-mailadres te sturen naar info@ruimtevoorderivier.nl
U ontvangt daarna altijd de meest recente longread direct in uw e-mail.