Spring direct naar de hoofdnavigatie, de zoekfunctie of de inhoud
Leestijd: 14 minuten
Opening Noordwaard, paaltjes in de grond slaan

Ruimte voor de Rivier: van realisatie naar beheer
Soepele overdracht mogelijk door vroege betrokkenheid beheerders

FOTOCREDITS
Werry Crone

Noordwaard bij Werkendam. Officiële start afgraven oude primaire kering.

Het programma Ruimte voor de Rivier nadert de voltooiing. Ruim dertig maatregelen maken het rivierengebied een stuk veiliger en geven de ruimtelijke kwaliteit een flinke impuls. Straks zijn de projecten opgeleverd, lintjes doorgeknipt, en verlaten aannemers en projectorganisaties de projectgebieden. Tegelijkertijd markeren die momenten de start voor een nieuwe fase: de heringerichte gebieden moeten beheerd en onderhouden worden. Hoe krijgt de overgang van realisatie naar beheer en onderhoud gestalte? En is die overdracht soepel verlopen? En zo ja, is daarmee dan de kous af, of dienen zich wellicht nieuwe ontwikkelingen aan op het gebied van beheer en onderhoud die kunnen leiden tot een efficiëntere inzet van financiële middelen?

Een rivierverruimende maatregel heeft het doel de afvoercapaciteit van de rivier te vergroten. Zonder beheer en onderhoud zal de effectiviteit van een maatregel na verloop van tijd afnemen. Ongebreidelde groei van planten en bomen belemmert de doorstroming, net als het dichtslibben van een aangelegde nevengeul. En vanzelfsprekend functioneert een in- of uitlaat alleen wanneer bewegende onderdelen niet zijn vastgeroest. Beheer en onderhoud is dus noodzakelijk om de effectiviteit van de maatregelen blijvend te waarborgen en het rivierengebied tegen overstromingen te beschermen. Daarnaast – voortvloeiend uit de dubbele doelstelling van het programma Ruimte voor de Rivier – moet ook de ruimtelijke kwaliteit op het afgesproken niveau blijven, of zich naar dat niveau kunnen ontwikkelen.

‘Het is lastig om de praktische uitwerking van de plannen tot in de finesses te overzien en de vertaling te maken naar het beheer.’

Sijtze van der Schaaf

Sijtze van der Schaaf, algemeen beheerder gemeente Deventer

Beheer en onderhoud cruciaal voor gebruikswaarde maatregelen

Zonder beheer en onderhoud is de investering in waterveiligheid en ruimtelijke kwaliteit simpel gezegd weggegooid geld. Zowel het waterstandsverlagend effect, als de ruimtelijke kwaliteit zijn afhankelijk van de wijze waarop deze fase is ingericht en in de praktijk handen en voeten krijgt. De fase van beheer en onderhoud is daarmee gedurende tientallen jaren cruciaal voor de gebruikswaarde en de belevingswaarde van de Ruimte voor de Rivier-maatregelen. Tegelijkertijd is het een fase die verre van spannend of heroïsch is; het is de alledaagse praktijk, de realiteit van alledag. Sijtze van der Schaaf, algemeen beheerder gemeente Deventer en verantwoordelijk voor het gemeentelijke operationele beheer en onderhoud van de Deventer Ruimte voor de Rivier-maatregel: “Beheer en onderhoud wordt over het algemeen niet ‘sexy’ gevonden. Wellicht is dat een van de redenen dat collega’s belast met het beheer en onderhoud bij projecten soms pas in een vrij laat stadium worden uitgenodigd om aan te schuiven. Alsof het een vanzelfsprekendheid is waar je niet veel aandacht aan hoeft te besteden; het gebeurt toch wel.”

Luchtfoto Deventer

Luchtfoto Deventer

Vroegtijdige instemming met rol van beheerder

Bij Ruimte voor de Rivier lag dat anders, vervolgt Van der Schaaf: “Daar is vanaf een vroegtijdig stadium wel al veel aandacht uitgegaan naar beheer en onderhoud. Het gemeentelijk programma Leefomgeving, waar beheer en onderhoud onder valt, was bijvoorbeeld al voordat de toenmalige Staatssecretaris van Verkeer en Waterstaat de definitieve projectbeslissing nam betrokken bij het opstellen van het beheerplan. Door met dat plan in te stemmen zijn we als gemeente toen al akkoord gegaan met onze rol van beheerder van een groot aantal objecten en recreatieve voorzieningen, waaronder ook die van andere partijen. Dat is belangrijk, al was het alleen maar om – nog voordat de schop in de grond gaat – zeker te stellen dat er in de fase van beheer en onderhoud financiële middelen beschikbaar zijn om dat wat gebouwd wordt, ook daadwerkelijk te kunnen beheren en onderhouden. In ons geval gaat het bijvoorbeeld om een jachthaven met parkeerplaatsen en een trailerhelling of de aanlegsteiger voor het pontje dat vaart tussen de Worp en de binnenstad. Maar je kunt ook denken aan de afvalinzameling bij recreatieve voorzieningen. En een aantal weilanden langs de IJssel houden we op de gewenste lengte door begrazing. Daarvoor hebben we afspraken gemaakt met een biologische boer.”

steiger deventer door Erwin Zijlstra

Steiger bij Deventer, door Erwin Zijlstra

veerpontje worp in Deventer

Veerpontje in Deventer, door Erwin Zijlstra

Financiële dekking voor toename beheer en onderhoud

Elk type maatregel stelt specifieke eisen aan beheer en onderhoud. Al in de fase van de Planologische Kernbeslissing Ruimte voor de Rivier (PKB-fase) is geanalyseerd welke consequenties verschillende typen maatregelen zouden hebben voor het beheer en onderhoud. Op basis hiervan is toen ook al bepaald welke maatregelen vanuit het oogpunt van beheer te verkiezen zouden zijn boven andere. De resultaten van deze onderzoeken zijn beschreven in de PKB Ruimte voor de Rivier. De aandacht voor de beheer- en onderhoudsfase betekende echter niet dat in de PKB-fase ook al budget werd gereserveerd voor het beheer en onderhoud.

‘Het is erg goed geweest dat het financiële plaatje al in een vroeg stadium is afgekaart. Dat heeft belangrijk bijgedragen aan een soepele overgang van de realisatiefase van de projecten naar de fase van beheer en onderhoud.’

Josan Tielen, vanuit Rijkswaterstaat coördinator beheer en onderhoud Ruimte voor de Rivier: “Volgens de begrotingssystematiek worden aanlegkosten altijd apart gehouden van beheerkosten. Wel hebben we met toestemming van het ministerie van IenM een deel van ons budget gereserveerd voor de situatie waarin gemeenten of natuurbeheerorganisaties kosten voor beheer en onderhoud voor hun kiezen krijgen als gevolg van onze maatregelen. Die kosten lopen in een aantal gevallen behoorlijk op. Zo konden we die gemeenten en natuurbeheerorganisaties tegemoet komen. Bovendien voorzagen we dat gemeenten anders bepaalde onderdelen van een project – een brug bijvoorbeeld – niet in beheer zouden willen nemen. Dan zouden we als Rijkwaterstaat allerlei Rijkswaterstaats-vreemde objecten moeten gaan beheren en onderhouden; een snippertje hier en een snippertje daar. Dat wil je liever niet.” Eric ten Cate, vanuit Rijkswaterstaat riviertakcoördinator Ruimte voor de Rivier IJssel: “Het is erg goed geweest dat het financiële plaatje al in een vroeg stadium is afgekaart. Dat heeft belangrijk bijgedragen aan een soepele overgang van de realisatiefase van de projecten naar de fase van beheer en onderhoud. Regel je dat niet in een vroeg stadium, dan ontstaat er geheid gedoe.”

Foto van Eric ten Kate op een brug

Eric ten Cate, riviertakcoördinator Ruimte voor de Rivier IJssel - Rijkswaterstaat

Vroegtijdig betrekken toekomstige beheerders

Het streven van het Programma Ruimte voor de Rivier is altijd geweest om de uiteindelijke beheerders al tijdens de planontwikkeling bij de Ruimte voor de Rivier-projecten te betrekken. Soms zelfs waren partijen al in de PKB-fase in beeld als toekomstig beheerder. Dit was bijvoorbeeld het geval met Stichting IJssellandschap, die verantwoordelijk is voor het beheer van een groot deel van de gronden langs de IJssel bij Deventer. Jaap Starkenburg, directeur Stichting IJssellandschap: “Wij waren al grondeigenaar en we hebben altijd gezegd: ook als het gebied is ingericht voor rivierverruiming willen we graag beheerder blijven. De plannen die we al hadden liggen voordat Ruimte voor de Rivier startte, hebben we vanaf het allereerste begin ingebracht binnen het Ruimte voor de Rivier-programma. Ons doel was om natuurbeheer, waterbeheer en recreatieve mogelijkheden te combineren met de gesloten bedrijfsvoering van een biologisch dynamisch melkveebedrijf: de Natuurderij. Dat plan is vervolgens stapje voor stapje uitgewerkt, aangescherpt en uiteindelijk hebben we het kunnen realiseren.”

Foto van Natuurderij Keizersrande met koeien die naar een stal lopen

Natuurderij Keizersrande, Deventer

Verdeling te beheren objecten

Doorgaans startte de betrokkenheid van de toekomstige beheerder echter niet in de PKB-fase, maar in de planfase. Ten Cate: “In eerste instantie ga je aan de slag met het op een logische manier verdelen van de te beheren objecten. Wie gaat wat beheren? Er was in Nederland nog niet zo heel veel ervaring met het beheer van nevengeulen. Daarom hebben we gezegd: het baggeren en financieren van het onderhoud daarvan hebben we als Rijkswaterstaat graag in eigen hand. Ook het rivierbeheer en het op diepte houden van het zomerbed van de rivier is een verantwoordelijkheid van Rijkswaterstaat. Maar als je bijvoorbeeld kijkt naar vegetatiebeheer, dan hebben natuurbeheerorganisaties veel meer ervaring in huis dan wij. Het is dus logisch dat zij dat deel van het beheer oppakken. En voor het beheer en onderhoud van en aan fietspaden of bruggetjes zijn gemeenten weer de meest voor de hand liggende partij, terwijl het beheer van kades en dijken logischerwijs naar een waterschap gaat.”

Tielen: “De verdeling van de objecten in de planfase is vooral van belang omdat voordat de uitvoering begint echt duidelijk moet zijn dat wat gemaakt wordt ook echt een beheerder heeft als het af is. Als een gemeente zegt: ik wil dat bruggetje niet beheren, dan zeggen wij: als er geen beheerder is, dan maken wij dat bruggetje niet. Maar wanneer het om een noodzakelijk onderdeel van het project ging en een gemeente aangaf ‘ik wil het wel beheren, maar het is geen onderdeel van mijn taak’, dan compenseren we de beheerkosten.”

‘Het is lastig om de praktische uitwerking van de plannen tot in de finesses te overzien en de vertaling te maken naar het beheer.’

Bij aantal projecten kink in de kabel

Overigens was er bij een aantal projecten nog wel sprake van een kink in de kabel. Ten Cate: “Voor het terreinbeheer werd vroeger bij de verdeling van te beheren terreinen gewerkt met een zogeheten ‘eerste gegadigdenlijst’. Organisaties als Staatsbosbeheer, provinciale landschappen, of Natuurmonumenten stonden vaak bovenaan en waren daarmee vrijwel automatisch in beeld als toekomstig beheerder.” Zo ook bij Ruimte voor de Rivier-projecten. Een rechtszaak – aangespannen door particuliere terreineigenaren die in het geweer kwamen tegen deze vermeende bevoordeling van de natuurbeheerorganisaties – veranderde deze insteek. Tielen: “De uitspraak van het Europese Hof kwam er op neer dat we niet één op één met zo’n natuurbeheerorganisatie in zee konden gaan; het principe van de ‘eerste gegadigdenlijst’ werd onderuit gehaald en het beheer moest openbaar, transparant en marktconform worden aanbesteed. Bij een aantal projecten zaten we daardoor dus niet vanaf het begin met de uiteindelijke beheerpartijen rond de tafel. Bij Deventer heeft het geen rol gespeeld, maar bij verschillende andere Ruimte voor de Rivier-projecten werd pas in de realisatiefase definitief duidelijk wie voor het terreinbeheer aan de lat zou staan.”

Beheerplan; gedragen onderdeel van projectbeslissing

Nadat parallel aan het ontwikkelen van het voorkeursalternatief de beheertaken werden verdeeld, is een beheerplan opgesteld, dat een onlosmakelijk onderdeel vormt van de projectbeslissing. Tielen: “Meestal ging het zo: een projectteam deed een voorstel voor het beheerplan. Alle beheerders zaten dan aan tafel en konden daar hun input voor aanleveren om uiteindelijk tot een gezamenlijk en gedragen plan te komen. Het werd pas vastgesteld wanneer de beheerders ermee instemden. Een echt ‘go – no go’-moment.”

‘Beheer en onderhoud wordt over het algemeen niet ‘sexy’ gevonden. Wellicht wordt ‘beheer en onderhoud’ daarom nogal eens pas in een vrij laat stadium uitgenodigd om over een project mee te denken.’

Ten Cate: “Een onderdeel van een beheerplan was bijvoorbeeld het vegetatiebeheer. Op een vegetatiekaart is vastgelegd aan welke eisen de vegetatie in de te beheren gebieden moet voldoen: hoe hoog mag de vegetatie in een uiterwaarde zijn en waar is wel wilgengroei toegestaan en waar niet. Zo’n kaart komt niet uit de koker van Rijkswaterstaat alleen, maar is tot stand gekomen in samenwerking met alle terreinbeheerders die bij een maatregel zijn betrokken. Zij hebben er ook allemaal mee ingestemd. Rijkswaterstaat is wel de organisatie die in de beheerfase toetst of aan de afgesproken eisen wordt voldaan. De ideale situatie is natuurlijk die waarin een terreinbeheerder zijn beheer zo inricht dat we eigenlijk niet langs hoeven te komen.”

Foto van Josan Tielen

Josan Tielen, coördinator beheer en onderhoud Ruimte voor de Rivier - Rijkswaterstaat

Meebepalen van inrichting beheergebied

Stichting IJsselland heeft door haar vroege betrokkenheid grote invloed kunnen uitoefenen op de uiteindelijke inrichting van het gebied dat ze nu zelf beheert. De realisatie van de biologisch dynamische melkveehouderij op een terp in buitendijks gebied die agrarische bedrijfsvoering combineert met water- en natuurbeheer is daar een prachtige illustratie van. Starkenburg: “Wij hadden onze ideeën al heel vroeg rond en die hebben we bij alle betrokken partijen ingebracht: bij Rijkswaterstaat en Ruimte voor de Rivier, de provincie, gemeente Deventer. Die probeer je enthousiast te maken en met je mee te krijgen. Het feit dat Ruimte voor de Rivier niet alleen een kwantitatieve veiligheidsopgave kent, maar ook een kwalitatieve ruimtelijke opgave, heeft daarbij zeker geholpen. Bovendien: Rijkswaterstaat is ook op zoek naar nieuwe beheervormen voor de uiterwaarden. Ons concept sloot daar goed bij aan. Daarnaast hadden we het overgrote deel van de benodigde grond al in handen. Die factoren gezamenlijk hebben ertoe geleid dat we ons idee met succes in de planvoorbereiding hebben kunnen inbrengen. Uiteindelijk is het plan bijna integraal overgenomen in het definitief ontwerp.”

Lastig om alles tot in de finesses te voorzien

“Wat in het proces van plannenmakerij voor een toekomstig beheerder wel lastig is”, zegt Starkenburg, “is het tot in de finesses overzien van de praktische uitwerking van de plannen en de vertaling hiervan naar het beheer en de maatregelen die je in dat kader moet nemen. Ruimte voor recreatie? Voor zwemmers, roeiers en vissers? Ja, natuurlijk! Maar zwemmen en roeien gaat niet samen. Daar moet je rekening mee houden. En ook de combinatie natuur en recreatie vraagt de nodige aandacht: waar moet een hek komen, en waar een wandelpad, of een bordje ‘honden aan de lijn’? Je kunt niet genoeg in de plannen duiken en je een voorstelling maken van de manier waarop ze in de praktijk zullen uitwerken.”

‘Voordat de uitvoering begint moet duidelijk zijn, dat wat gemaakt wordt ook echt een beheerder heeft als het af is.’

Het doorleven van de plannen met het oog op het beheer, is vooral van groot belang bij het opstellen van de vraagspecificatie op basis waarvan de aannemer uiteindelijk met de uitvoering aan de slag gaat, benadrukt Starkenburg. “Wanneer zaken daarin niet helemaal goed beschreven staan – net iets te vaag, of in sommige gevallen juist iets te concreet – dan loop je het risico dat je iets krijgt waarvan je zegt: dat had net wat anders gemogen. Dan krijg je bijvoorbeeld een pad van een meter breed waarvan je denkt: het had ook de helft mogen wezen. Of er staan wel of geen hekken. Dat soort dingen. Een les voor ons is dat we daar wellicht meer aandacht aan hadden moeten geven.” Het blijkt bovendien soms ook moeilijk om te voorspellen hoe een gebied gebruikt gaat worden, of soms zelfs misbruikt door graffiti, vandalisme en het achterlaten van rotzooi. Ook een mooi gebied kan daardoor verloederen.

Jaap Starkenburg, directeur Stichting IJssellandschap

Investeren in doorgronden vraagspecificatie

Sijtze van der Schaaf herkent het belang van het ‘doorleven’ van de plannen en de vraagspecificatie. Zijn afdeling werd bij het Deventer Ruimte voor de Rivier-project betrokken op het moment dat waterschap Groot Salland bezig was met het opstellen van die specificatie. “We hebben echt de ruimte gekregen om vragen te stellen, opmerkingen te plaatsen en wensen in te brengen. Maar we moesten wel in een betrekkelijk korte tijd op de zeer uitgebreide specificatie reageren. Dat is over het algemeen wel gelukt. Maar we hebben niet op alle punten helemaal kunnen doorgronden wat de specificatie betekende voor alles wat er gerealiseerd werd, en daarmee dus ook niet of al onze vragen goed afgedekt waren. Wellicht was het goed geweest om daar meer tijd voor te reserveren. Het probleem is natuurlijk ook dat wijzigingen gaande de rit – wanneer de aannemer aan het werk is – niet altijd in het belang zijn van een projectorganisatie; wijzigingen in de uitvoering kunnen resulteren in kostenstijging voor het beheer.”

Ten Cate: “Door de beheerder te betrekken bij het opstellen van de vraagspecificatie probeer je ervoor te zorgen dat hij goed nadenkt over wat de marktpartij gaat maken. Maar het is wel allemaal tekst. Een beheerder heeft daarom wel hulp nodig om zo’n vraagspecificatie goed te doordenken. Wat komt er precies op hem af. Hoe ziet het object eruit. Wat betekent het straks voor het beheer? Daar kunnen projecten denk ik meer in faciliteren, bijvoorbeeld door een vraagspecificatie meer te verbeelden. Dat kost tijd, zowel aan de projectkant als aan de beheerderskant, maar die investering verdien je terug.”

Naar een systeemgerichte risicogestuurde benadering?

Afgezien van de kanttekeningen die bij het vraagspecificatieproces te plaatsen zijn, is de overdracht van realisatiefase naar beheer en onderhoud over het algemeen soepel verlopen. Dat heeft een solide basis gelegd voor het waarborgen van de effectiviteit van de maatregelen en het handhaven van de ruimtelijke kwaliteit op het afgesproken niveau. Dat wil niet zeggen dat er zich in de (nabije) toekomst op het gebied van beheer en onderhoud geen veranderingen zullen voordoen. Bijvoorbeeld als gevolg van de ontwikkeling van nieuwe benaderingen van beheer en onderhoud en assetmanagement. Frank den Heijer en Nathalie Asselman, beiden van Deltares, bepleiten een risicogestuurde en systeemgerichte benadering van rivierbeheer, waarin de effectiviteit op de rivierfuncties regelmatig wordt gemonitord. Het gaat daarbij niet alleen om de Ruimte voor de Rivier-maatregelen maar om het functioneren van het gehele riviersysteem.

‘Uitgangspunt binnen de methodiek die we nu ontwikkelen is, dat eerst de grootste risico’s voor het systeem als geheel moeten worden aangepakt.’

Facts & Figures

Aantal beheerders van de projecten van Ruimte voor de Rivier

6 natuurbeherende organisaties

Aantal beheerders van de projecten van Ruimte voor de Rivier

4 rijskwaterstaat organisatie-onderdelen

Aantal beheerders van de projecten van Ruimte voor de Rivier

10 waterschappen

Aantal beheerders van de projecten van Ruimte voor de Rivier

1 provincie

Aantal beheerders van de projecten van Ruimte voor de Rivier

talloze agrariers

Aantal beheerders van de projecten van Ruimte voor de Rivier

Eerst grootste risico’s voor het systeem als geheel aanpakken

In opdracht van Rijkswaterstaat werkt Asselman momenteel aan de ontwikkeling van een nieuwe methodiek voor assetmanagement: “Elk project binnen het programma Ruimte voor de Rivier heeft een taakstelling. Per maatregel is het beheer en onderhoud daarop afgestemd. Het gras in een uiterwaard moet bijvoorbeeld gemaaid worden wanneer de waterstandsdaling niet helemaal wordt bereikt. Tegelijkertijd kun je je voorstellen dat een klein beetje opstuwing op een strategische locatie in het rivierengebied – zoals bij het splitsingspunt Waal en Pannerdensch Kanaal – een veel groter effect kan hebben op het functioneren van het totale systeem, dan bij wijze van spreken halverwege de Waal. De risico’s zijn dus niet hetzelfde voor verschillende plekken binnen het systeem. De methodiek die we nu ontwikkelen is in feite bedoeld om de hoeveelheid geld die beschikbaar is voor het beheer en onderhoud ten behoeve van de waterveiligheid slim te verdelen. Uitgangspunt daarbij is dat eerst de grootste risico’s voor het systeem als geheel worden aangepakt. Dat is een vrij nieuwe benadering.”

“Overigens”, zegt Asselman, “is de methodiek die we nu ontwikkelen bedoeld om input te leveren voor de SLA-afspraken die de komende jaren worden gemaakt voor de periode 2021 – 2024. Voor die tijd wordt deze methode nog niet gebruikt. Rijkswaterstaat is echter al wel enthousiast.”

Foto van Nathalie Asselman en Frank den Heijer

Nathalie Asselman en Frank den Heijer, beiden van Deltares

Efficiencywinst en samenbindend effect

Frank den Heijer is vanuit Deltares projectleider van het project Risk and Opportunity Based Asset Management for Critical Infrastructures (afgekort als ROBAMCI). “Assetmanagement is meer dan beheer en onderhoud”, maakt hij duidelijk. “Bij beheer en onderhoud gaat het in eerste instantie om het in stand houden van dingen, van tastbare objecten. Bij assetmanagement draait het om het in stand houden van een functie, waarvoor met regelmaat ook aanleg en renovatie nodig zijn. Risicogestuurd en systeemgericht assetmanagement is in de waterbouw wat minder ver ontwikkeld dan in andere sectoren, zoals bijvoorbeeld de industrie. Wat we met het project ROBAMCI willen laten zien, is dat met risicosturing en een systeembenadering veel efficiencywinst te behalen valt; wellicht meer dan 10% van de kosten die nu met het assetmanagement in de publieke infrastructuur gemoeid zijn.”

‘Met risicosturing en een systeembenadering is veel efficiencywinst te behalen.’

Behalve financiële winst, zou een risicogestuurde en systeemgerichte benadering voor de Ruimte voor de Rivier-maatregelen nog een groot voordeel met zich meebrengen, stelt Den Heijer. “Tijdens de planvorming en de realisatiefase was er in het gehele rivierengebied sprake van een gezamenlijke koers en van een duidelijke Ruimte voor de Rivier-signatuur. Na afronding van de maatregelen gaan de verschillende beheerders veel meer hun eigen weg. Wanneer je het beheer en onderhoud van de rivierfuncties echter vanuit een systeemgerichte benadering vorm geeft, dan heeft dat een heel duurzaam samenbindend effect. Het benadrukt het gegeven dat waterveiligheid een kwestie is van een gezamenlijke inspanning. Niet op één locatie in het rivierengebied, maar op heel veel plaatsen. Door een systeemgerichte benadering wordt het duidelijk dat het werk op de ene plek samenhangt met het werk elders.”

Altijd als eerste de laatste longread direct in uw e-mail? Dat kan!
Meld u aan door een e-mail voorzien van uw naam en gewenste e-mailadres te sturen naar info@ruimtevoorderivier.nl. U ontvangt daarna altijd de meest recente longread direct in uw e-mail.