Spring direct naar de hoofdnavigatie, de zoekfunctie of de inhoud
Leestijd: 12 minuten

Longread: ruimte voor innovatie? Successen en tegenvallers aan het informatiefront.

FOTOCREDITS
Henri Cormont

Het stellen van de vraag of het programma Ruimte voor de Rivier het stempel ‘innovatief’ verdient, is hem eigenlijk al beantwoorden. Alleen al de richting waarin het programma het antwoord zoekt op de waterveiligheidsopgave – rivierverruiming in plaats van enkel dijkversterking – is vernieuwend. Net als de koppeling van de veiligheidsopgave aan het verbeteren van de ruimtelijke kwaliteit en de vernieuwende wijze waarop rijk en regio in het programma samenwerken. Vernieuwingen te over, zeker tijdens de fase voorafgaand aan de uitvoering van de in totaal 34 rivierverruimende maatregelen. Maar welke innovatieruimte bood het programma aan marktpartijen ten behoeve van de uitvoering van de maatregelen?

Waarom innoveren?

Dat innovatie voor waterveiligheidsprogramma's en -projecten een belangrijk thema is, is mede gerelateerd aan de veelheid aan ontwikkelingen die zich in het rivierengebied voordoen. Hoogwaterbescherming langs de grote rivieren is een zeer complexe opgave geworden. Naast de toenemende druk op ruimtegebruik door verstedelijking, transport, mobiliteit en behoefte aan recreatieve voorzieningen, doet ook de klimaatverandering een duit in het zakje: we moeten rekening houden met toenemende weersextremen. Tegelijkertijd verwacht de maatschappij een steeds hoger veiligheidsniveau tegen liefst een lagere prijs. Vernieuwende oplossingen zijn geboden om de uitdagingen het hoofd te bieden.

‘Innovatie is voor de Nederlandse topsectoren en daarmee voor de Nederlandse export van doorslaggevend belang. ’

Meer dan alleen technologische vernieuwing

Ook voor de BV Nederland is innovatie van grote betekenis, benadrukt Hans Huis in 't Veld, boegbeeld Topsector Water: "Innovatie is voor de Nederlandse topsectoren van doorslaggevend belang. De Topsectoren zijn gezamenlijk van zeer grote betekenis voor de Nederlandse economie. Zeker waar het de export betreft. Die positie kun je alleen behouden als je voortdurend innoveert." Bij vernieuwing gaat het in de optiek van Huis in 't Veld om veel meer dan alleen technologische productinnovaties. "In dichtbevolkte delta's kun je ook het samenspel tussen wonen, werken, natuur, de beschikbaarheid van vruchtbare grond en de bescherming tegen hoogwater vernieuwend vorm geven. Ruimtelijke kwaliteit als tweede doelstelling heeft kansen gecreëerd voor innovatie. En veel opgeleverd. Kijk naar het project bij Nijmegen / Lent bijvoorbeeld. Daar is rivierverruiming gecombineerd met een compleet nieuwe gebiedsinrichting en gaat waterveiligheid hand in hand met het creëren van een nieuw aanzicht voor de stad, woningbouw en nieuwe recreatiemogelijkheden. Wereldwijd krijgt dat project heel veel aandacht - het won bijvoorbeeld in 2011 de New Yorkse 'Waterfront award' -en staat als zeer vernieuwend te boek. Ook dat komt uiteindelijk de positie van het Nederlandse bedrijfsleven ten goede."

Longread Nijmegen-Lent

Nijmegen/Lent

Innovaties vanuit het programma en innovaties vanuit de markt

Als het gaat om innovaties binnen Ruimte voor de Rivier, is het zinvol een onderscheid te maken tussen innovaties geïnitieerd door het programma en innovaties vanuit marktpartijen die via aanbesteding ten behoeve van de uitvoering bij het programma werden betrokken. De aandacht van Ruimte voor de Rivier was in eerste instantie vooral gericht op de laatste categorie (technische) innovaties, zo schetst de innovatiebrochure 'Ruimte voor innovatie; Stapsgewijs of met grote sprongen'.

In november 2007 tekenden het toenmalige ministerie van Verkeer en Waterstaat, Programmadirectie Ruimte voor de Rivier en 'de markt' een intentieverklaring voor samenwerking met het doel innovatie te bevorderen binnen het programma Ruimte voor de Rivier. De verklaring beschrijft het belang van innovatie als kans voor een betere, snellere en wellicht goedkopere uitvoering van het programma. Tevens, zo was - en is in zijn algemeenheid nog steeds - de gedachte, versterkt innovatie de positie van het Nederlandse bedrijfsleven en kennisinstituten op de Nederlandse markt. Om kansen op innovaties te signaleren en vooral na te jagen, heeft het programma bij de start in 2007 een coördinator technische innovaties benoemd en is in oktober 2009 een innovatieprogramma vastgesteld. Vervolgens zijn alle projecten benaderd over mogelijkheden om innovatieve oplossingen toe te passen in hun projecten. Uit dit (technische) innovatieprogramma is samen met projectpartners en marktpartijen een aantal kansrijke innovaties benoemd. Deze aanpak creëerde de juiste mindset en zette innovatie hoog op de agenda's van zowel het programmabureau als de uitvoerende marktpartijen.

Boerderijen op een terp

Boerderijen op een terp

Mooie voorbeelden, maar niet alle kansen verzilverd

"Ruimte voor de Rivier heeft hele mooie voorbeelden van innovatie opgeleverd," zegt Huis in 't Veld. "Zeker ook als het gaat om productinnovaties: het innovatief toepassen van geotextiel om piping tegen te gaan, bijvoorbeeld. En binnen het project Noordwaard fungeert een wilgenbos voor een nieuwe dijk als golfremmer, zodat de dijk lager kon worden uitgevoerd. Bij de dijkverlegging Hondsbroeksche Pleij is de zogeheten mixed-in-place techniek toegepast bij de aanleg van een kwelscherm onder de nieuwe Pleijdijk om dijkverzwakking tegen te gaan. Belangrijk voordeel van deze maatregel is dat er minder brede bermen aan de nieuwe dijk nodig zijn, dit spaart ruimte. Dat was nieuw in ons dijkenland. Bij weer een ander project - Overdiepsche Polder - doen boerderijterpen opnieuw hun intrede. Ga zo maar door… Op een heel breed innovatiefront heeft het programma zijn vruchten afgeworpen."

animatie over piping en geotextiel

De in het innovatieprogramma benoemde kansen voor innovaties zijn echter - zo constateert genoemde innovatiebrochure - niet allemaal opgepakt. Rijkswaterstaat kan een innovatie namelijk niet voorschrijven aan de markt. Dit heeft te maken met de huidige D&C-contracten (Design en Construct). Deze contractvorm geeft de markt weliswaar ruimte om innovaties in de ontwerpfase mee te nemen, maar marktpartijen moeten tijdens een aanbesteding wel zelf met die innovaties komen. Dit verklaart, zo stelt de brochure, waarom een aantal voorgestelde innovaties niet is opgepakt.

voorbeeld van geotextiel

Geotextiel

Organisatorische en juridische vernieuwingen

Onder druk van de opleveringsdatum van 2015 zijn - binnen de categorie vernieuwingen geïnitieerd door het programma zelf - veel niet-technische vernieuwingen vormgegeven en doorgevoerd. Deze bleken vaak nodig om knelpunten op te lossen die op meer traditionele wijze niet konden worden getackeld. Zo is stevig ingezet op organisatorische en juridische vernieuwingen om bijvoorbeeld de kans op vertraging in het vergunningenproces te verkleinen. Beleid dat zou belemmeren of ontbrak, is aangepast of ontworpen. Een voorbeeld is de 'Schaderegeling Buitendijks Wonen', die speciaal voor dit programma en in samenwerking met betrokkenen, is ontworpen. Een ander voorbeeld is de implementatie van het Besluit bodemkwaliteit om het grootschalige grondverzet beter uitvoerbaar te maken. Dergelijke innovaties hebben zonneklaar een belangrijke rol gespeeld om het programma tot een succes te maken.

Onderzuigen: Bij het onderzuigen gaan zuiglansen door de bodem naar de laag met industriezand. Een mengsel van water en zand wordt dan naar boven gezogen. De bodem zakt vervolgens.

De onderzuigtechniek: een innovatie die niet uit de verf kwam

Innovatie is binnen Ruimte voor de Rivier echter zeker niet alleen een succesverhaal. Dat is ook niet vreemd, want eigen aan innovatieprocessen is, dat er - hoe veelbelovend een innovatie ook lijkt - geen garantie bestaat voor de uiteindelijke toepassing van die innovatie. De zogenoemde onderzuigtechniek, een alternatief voor het traditioneel afgraven van grond, is een voorbeeld van een veelbelovende productinnovatie die uiteindelijk niet uit de verf gekomen is. Bij traditioneel afgraven van grond komt bij het verwijderen van de toplaag veelal verontreinigde dan wel niet-vermarktbare baggerspecie en grond vrij waarvoor een kosteneffectieve bestemming moet worden gevonden. Verder kunnen door het weghalen van een kleihoudende toplaag kwelproblemen ontstaan.

Met verticaal onderzuigen zouden deze nadelen mogelijk kunnen worden ondervangen. Hierbij wordt de bodem verlaagd door vermarktbaar zand (en grind) op een beheerste wijze onder de toplaag weg te zuigen zonder deze te verwijderen.

Tiemersma

Jan Jaap Tiemersma

Inschatting: zeer grootschalige vergravingen noodzakelijk

Jan Jaap Tiemersma, van Cubic Square BV is vanaf het begin betrokken bij de ontwikkeling van dit alternatief voor (uiterwaard)vergraving. "In het jaar 2000 was, nog voor de start van de PKB-fase van Ruimte voor de Rivier, duidelijk dat rivierverruiming bij de bescherming tegen overstromingen een veel nadrukkelijker rol zou gaan spelen dan voorheen. De inschatting van Rijkswaterstaat was indertijd dat zeer grootschalige integrale uiterwaardvergravingen nodig waren. Een kwart daarvan was grond - het betrof voornamelijk de deklaag - waar je eigenlijk niets mee kon en waarop strenge regelgeving van toepassing was. De opgave was het zodanig aan te pakken dat de deklaag integraal, als een plaat, zou zakken. Zonder dat deze uiteen zou vallen of vermengen met de omringende grond of het grondwater." Verschillende partijen startten veldtesten om de onderzuigtechniek te beproeven en verder te ontwikkelen. Die testen waren veelbelovend, zegt Tiemersma: "Eigenlijk was de markt klaar - hoewel nog niet voor de volle 100% - voor het aanpakken van de opgave die Rijkswaterstaat had geschetst."

‘Wanneer je de markt veel eerder inschakelt, kun je ook in de voorbereidende fase werken aan productinnovaties. ’

Beleidswijzigingen maken onderzuigen overbodig

Verschillende - in het jaar 2000 nog onvoorziene - ontwikkelingen speelden de onderzuigtechniek echter parten. Zo verschijnt de nota Actief Bodembeheer die een enorme verruiming betekent van de 'omgangsregeling' met de niet toepasbare grond. Even later wordt - mede als gevolg van het programma Ruimte voor de Rivier zelf - het Besluit bodemkwaliteit van kracht. Tiemersma: "Om kort te gaan: door deze ontwikkelingen mocht er meer en werd het steeds minder een probleem om de grond op conventionele wijze af te graven en te verzetten. In feite werd de nieuwe techniek daarmee voor veel situaties overbodig." Bovendien werd binnen het programma Ruimte voor de Rivier steeds meer ingezet op de aanleg van nevengeulen in de uiterwaarden in plaats van op integrale uiterwaardverlaging. Het resultaat was een veel kleiner volume af te graven grond dan waar aanvankelijk mee was gerekend. En voor deze kleinere volumes bood de onderzuigtechniek een minder aantrekkelijk economisch perspectief dan conventioneel vergraven. Al met al reden om er binnen de Ruimte voor de Rivier-projecten geen gebruik van te maken; het was een antwoord op een vraag die in feite niet meer bestond."

Vroegtijdig betrekken markt creëert ruimte

In meer algemene zin stelt Tiemersma dat productinnovaties de meeste kans van slagen hebben binnen een project als de uitvoerende marktpartijen in een zeer vroegtijdig stadium worden ingeschakeld. "Het is niet uitzonderlijk dat de planvoorbereiding van projecten - ook Ruimte voor de Rivier-projecten - zo'n vier tot zeven jaar in beslag neemt, tegen twee jaar voor de realisatie. Wanneer je de markt veel eerder inschakelt, kun je ook in die voorbereidende fase werken aan productinnovaties. Daarmee verklein je het risico dat een innovatie leidt tot een tijdsoverschrijding. Want op het moment dat een uitvoerende partij maar twee jaar heeft voor de realisatie en er al een ontgrondingsvergunning ligt, is er geen ruimte meer om een innovatie te ontwikkelen waarvoor bijvoorbeeld een nieuwe ontgrondingsvergunning nodig is. Die tijd heb je niet."

"Mijn overtuiging is", zegt Huis in 't Veld, "dat wanneer je marktpartijen heel vroeg betrekt, budget- en tijdsdruk geen belemmeringen hoeven te zijn. Liefst in de pre-competitieve fase van een project of programma, dus voorafgaand aan aanbesteding en in ieder geval ruim voordat alle keuzes zijn vastgelegd. Dat is de ideale situatie. Dan is er echt ruimte voor innovatie. Vandaar ook dat de Taskforce Deltatechnologie zich binnen de Topsector Water actief inzet om de pre-competitieve samenwerking tussen markt, kennisinstituten en overheid te stimuleren."

Taco Vergeer

Taco Vergeer

Nederrijn-maatregelen: vervroegde marktbenadering

Van vroegtijdige betrokkenheid van de uitvoerende partij was wel sprake bij de vier Nederrijn-maatregelen die als geheel werden aanbesteed en waarvoor met Boskalis een Plan, Design & Construct-contract werd afgesloten. Taco Vergeer, directeur projecten van Boskalis kwalificeert de gekozen contractvorm als zeer innovatief en Boskalis als uitvoerende partij op het lijf geschreven. "Wij zijn er echt van overtuigd dat door het creëren van meer ruimte aan de voorkant van een project, innovaties en omgevingsefficiënte oplossingen veel beter van de grond komen dan wanneer er sprake is van een dichtgespijkerd contract. Nu hadden we echt de ruimte om samen met de omgeving aan tafel aan maatwerkoplossingen te werken. Dus niet alleen voor ons als uitvoerende partij, maar ook voor de omgeving biedt zo'n manier van werken heel veel kansen. Vaak zie je dat er in de voorbereidende fase van projecten al keuzes zijn gemaakt, waarvan je achteraf zegt: 'dat is jammer. Dat maakt nu net iets onmogelijk, waarmee je een breed probleem op zou kunnen lossen.' Daar was bij het Nederrijn-project geen sprake van."

Iede Blok

Uit het comfortabele karrespoor

Voor Iede Blok, realisatiemanager Nederrijn-maatregelen van Ruimte voor de Rivier, boden de procesinnovaties een gouden kans. "We kregen de gelegenheid om het te proberen en zo'n kans moet je gewoon met twee handen aangrijpen. De innovaties boden de gelegenheid uit het comfortabele karrespoor te komen waar je in terecht komt als je dingen steeds op dezelfde manier aanpakt. Niet om het innoveren zelf, maar omdat innovaties kansen bieden: voor betere oplossingen en voor winst op het gebied van geld en tijd."

Blok: "Als Rijkswaterstaat zijn we van oudsher gewend om de planuitwerking en de afstemming met de collega bestuurders van de waterschappen en op gemeentelijk en provinciaal niveau zelf te doen, net als het regelen van de hoofdvergunningen en bestemmingsplanaanpassingen. Pas als alle voorbereiding zijn beslag heeft gekregen, gaan we op zoek naar een uitvoerende partij. Binnen een Plan, Design & Construct-contract zijn de rollen anders gedefinieerd. Op basis van de PKB Ruimte voor de Rivier hebben we voor die vier Nederrijn-maatregelen een compact schetsontwerp gemaakt. Dat is vervolgens bestuurlijk afgestemd met de betrokken bestuurders van de andere overheden. Daarbij hebben we ook aangegeven dat we een integrale opdracht wilden wegzetten bij één partij. Die partij zou niet alleen uitvoeren, maar kreeg ook de opdracht om het plan uit te werken, eventueel het bestemmingsplan aan te passen, hoofdvergunningen aan te vragen, en het project na realisatie over te dragen aan de beheerders."

‘'Een Plan, Design & Construct-contract levert tijdwinst: drie van de vier Nederrijn-maatregelen zijn een jaar eerder opgeleverd dan oorspronkelijk was gepland'.’

Geen wisselingen van de wacht

Een groot voordeel was dat de mensen van de uitvoerende partij al voor de daadwerkelijke uitvoering met de stakeholders aan tafel zaten, maakt Blok duidelijk. "Tijdens de uitvoering waren er geen nieuwe gezichten, geen wisselingen van de wacht; iedereen kende elkaar al. Dat maakt het hele projecttraject voor de omgeving erg begrijpelijk en inzichtelijk, er zijn domweg gewoon minder raakvlakken. Bovendien ging na het afronden van de planfase en het verkrijgen van de vergunningen, de schop vrij snel de grond in. Of kon, zoals bij de steenfabriek Elst, de sloophamer al voor die tijd worden opgepakt. Ook dat is winst. Bij een traditionele manier van werken volgt de aanbesteding na de planfase die dan helemaal af moet zijn. Dat neemt al snel driekwart jaar in beslag. In die periode raak je belangrijke stakeholders in de omgeving soms een beetje kwijt. Bij deze projecten was daar geen sprake van".

Focus op draagvlak – ruimtelijke kwaliteit in het gedrang?

Blok ziet veel voordelen van het werken met een P,D&C-contract. "Drie van de vier Nederrijn-maatregelen zijn een jaar eerder opgeleverd dan oorspronkelijk was gepland. En de Ruimte voor de Rivier-doelstelling in termen van waterstandsdaling is volledig gehaald." "Wel", zegt Blok, "had er op het gebied van ruimtelijke kwaliteit wellicht net wat meer ingezeten, naar het overigens niet unanieme oordeel van de deskundigen. Niet omdat de uitvoerende partij geen oog zou hebben voor ruimtelijke kwaliteit, maar omdat de focus tijdens het planproces - zoals in het contract overeengekomen - sterk gericht was op het creëren van draagvlak. Eén van de wensen van de omgeving had bijvoorbeeld betrekking op het verbeteren van de ontsluiting van een aantal bedrijven. Die wens is gehonoreerd door het aanpassen van de locatie van een brug. Daar is op het vlak van ruimtelijke kwaliteit ingeleverd. Als je het ontwerpwerk overlaat aan een ander - in dit geval de uitvoerende partij - zit je niet zelf meer aan de tekentafel; dat is de consequentie. Maar aan de andere kant: de direct betrokkenen zijn tevreden."

Stabiele omgeving wenselijk

Overigens lenen niet alle projecten zich voor de manier van werken zoals bij de Nederrijn-maatregelen is toegepast. Vergeer: "Hier konden we bouwen op een bestuurlijk vastgestelde referentie. Dat vormde een solide vertrekpunt. Daarnaast leent dit soort contracten zich minder voor projecten die bij voorbaat op veel omgevingsweerstand stuiten. Hier was de omgeving positief-kritisch. Kritisch mag en positief is een must. Want laten we eerlijk zijn: als het aankomt op zaken als onteigening, bestuurlijke dwang en procedures bij de Raad van State, dan zijn dit voor een private partij moeilijk beheersbare processen en is de hulp van het Rijk noodzakelijk. Een stabiele omgeving is dus een belangrijke voorwaarde."

‘Hier konden we bouwen op een bestuurlijk vastgestelde referentie. Een stabiele omgeving is een belangrijke voorwaarde voor het succes van een Plan, Design & Construct-contract.’

Ruimte voor innovatie?

Ruimte voor de Rivier; ruimte voor innovatie? Is het mogelijk de vraag die met de kop boven dit verhaal gesteld wordt eenduidig te beantwoorden? De wil om vanaf de start innovatie te stimuleren, de geboden ruimte aan de markt en de samenwerking met bestuurlijke partners zijn belangrijke factoren, die hebben bijgedragen aan grote verbeteringen. Versnelling van procedures, het creëren van nieuwe effectieve procedures en de toepassing van vernieuwende technieken en aanbestedingsvormen zijn daar voorbeelden van. Het is daarmee zonneklaar dat innovaties, geïnitieerd door het programma zelf, een belangrijke bijdrage hebben geleverd aan het succes van het programma. Verder lijkt de conclusie gerechtvaardigd dat de markt een onmisbare rol heeft gespeeld bij het mogelijk maken van innovaties. Daarnaast hebben uitvoerende partijen ook zelf initiatieven ontplooid, bijvoorbeeld als het gaat om logistieke optimalisatie bij grondverzet. De markt heeft een belangrijke rol gespeeld bij zowel het invullen van PDC-contracten als bij de introductie van technische innovaties, die in samenwerking met onder meer Rijkswaterstaat, waterschappen, en kennisinstituten tot stand zijn gekomen.

Vernieuwende marktbenadering komt productinnovaties ten goede

Wat betreft de ruimte die de markt in algemene zin binnen een project kan nemen om te innoveren, is echter wel een reflecterende kanttekening te plaatsen. Een van de bevindingen - ook opgetekend in de innovatiebrochure - is dat de huidige Design & Construct-contracten de markt weliswaar ruimte bieden om innovaties in de ontwerpfase mee te nemen, maar dat desondanks niet alle gesignaleerde kansen om tot grote technische vernieuwingen te komen zijn verzilverd. Het betrekken van de markt in een zeer vroegtijdig stadium, bijvoorbeeld via een Plan, Design & Construct-contract biedt marktpartijen wellicht meer ruimte om met innovaties aan de slag te gaan en verkleint hiervan het risico. In de woorden van Tiemersma: procesinnovatie op het gebied van marktbenadering komt productinnovatie ten goede.

Voor het succesvol toepassen van een Plan, Design en Construct-contract is naar de overtuiging van Blok en Vergeer dan wel een (bestuurlijk) stabiele omgeving wenselijk. Stabiliteit heeft daarnaast in zekere zin ook betrekking op de vraagstelling; wat is het probleem waarvoor een vernieuwende oplossing nodig is? Verandert de probleemdefinitie, dan kan dat betekenen dat een innovatie overbodig of economisch minder aantrekkelijk wordt.

‘De innovaties boden de gelegenheid uit het comfortabele karrespoor te komen waar je in terecht komt als je dingen steeds op dezelfde manier aanpakt. Niet om het innoveren zelf, maar omdat innovatie kansen biedt.’

Meer weten?

De brochure 'Ruimte voor innovatie: stapsgewijs of met grote sprongen' beschrijft innovatie binnen het programma Ruimte voor de Rivier in verschillende innovatiedomeinen.

Op de hoogte te blijven van andere longreads van Ruimte voor de Rivier

Altijd als eerste de laatste longread direct in uw e-mail?
Dat kan!
Meld u aan door een e-mail voorzien van uw naam en gewenste e-mailadres te sturen naar info@ruimtevoorderivier.nl
U ontvangt daarna altijd de meest recente longread direct in uw e-mail.