Spring direct naar de hoofdnavigatie, de zoekfunctie of de inhoud
Leestijd: 12 minuten
Erik Peek, Luchtfoto van de IJsseldijk bij Veessen

Ruimte voor de Rivier: Kraamkamer voor vernieuwing

FOTOCREDITS
Erik Peek

Luchtfoto van de IJsseldijk bij Veessen

Het programma Ruimte voor de Rivier nadert zijn afronding: voor het overgrote deel van de 34 maatregelen die deel uitmaken van het programma is inmiddels de waterveiligheidsdoelstelling bereikt. Het sluitstuk is het project IJsseldelta. Maar: we zijn in Nederland nooit klaar met werken aan waterveiligheid, dus ook na Ruimte voor de Rivier staan er – in het kader van het Deltaprogramma – projecten op de planning.

Een veiliger rivierengebied én een aantrekkelijke leefomgeving; dat is het resultaat van het programma Ruimte voor de Rivier. Naast het behalen van die concrete projectdoelstellingen heeft het programma echter nog veel meer opgeleverd. Erfgoed dat té waardevol is om er niets mee te doen. Ruimte voor de Rivier heeft op veel verschillende terreinen een enorme hoeveelheid kennis en ervaring opgeleverd. Bijvoorbeeld als het gaat om:

  • de aanpak: met het water meebewegen in plaats van enkel tegenhouden;
  • bestuurlijke samenwerking: Rijk en regio doen het samen;
  • ruimtelijke kwaliteit: niet alleen omdat dat leidt tot aantrekkelijker oplossingen, maar ook omdat de aandacht voor ruimtelijke kwaliteit de maatschappelijke omgeving winstmogelijkheden biedt én helpt draagvlak te creëren;
  • versnellingen in de planuitwerking en de voorbereidingsfase door deze fases parallel te schakelen;
  • innovatie in communicatie door de bewoners waar het werk voor gedaan is centraal te stellen, in plaats van de organisaties;
  • programmabeheersing die ervoor gezorgd heeft dat het programma nagenoeg binnen tijd en volledig binnen budget gerealiseerd is.

Daarnaast heeft Ruimte voor de Rivier waardevol erfgoed opgeleverd als het gaat om de ‘juridische optimalisatie van publieke processen’. Denk aan de coördinatie van besluiten of de ontwikkeling van schaderegelingen. Ook heeft Ruimte voor de Rivier een podium geboden voor de ontwikkeling van vernieuwende manieren om de markt te benaderen en in te schakelen.

Jan-Hendrik Dronkers

In de graafmachine: Jan-Hendrik Dronkers; naast hem een medewerker van de aannemer

Waardevol erfgoed

Wat is de waarde van het erfgoed van Ruimte voor Rivier voor andere programma’s die zich richten op de bescherming tegen hoogwater. Hoe wordt deze waarde benut? “Eigenlijk word ik niet zo blij van de term erfgoed”, zegt Jan-Hendrik Dronkers, directeur-generaal van Rijkswaterstaat. “Erflater; dan ben je dood. Ik vind dat een beetje een weemoedige manier om dingen te benaderen. Ik benader de ‘opbrengst’ van het programma liever vanuit een ander perspectief. Ik zie Ruimte voor de Rivier behalve als programma waarmee het rivierengebied mooier is geworden en beter beschermd is tegen overstromingen vooral ook als kraamkamer. Een kraamkamer voor een heleboel vernieuwingen die nu en in de toekomst bruikbaar zijn bij het tegemoet treden van de wateropgaven waar we in Nederland voor staan. Bijvoorbeeld binnen het Deltaprogramma en het Hoogwaterbeschermingsprogramma dat daar onderdeel van is.”

Van functioneel naar aandacht voor inpassing en participatie

Het vernieuwende karakter van de Ruimte voor de Rivier-aanpak staat niet op zichzelf en is ook niet uit de lucht komen vallen, benadrukt Dronkers. Het vloeit voort uit de wijze waarop de organisatie zich – in samenspel met de veranderende samenleving – sinds de Tweede Wereldoorlog heeft ontwikkeld. “In de periode van wederopbouw direct na de Tweede Wereldoorlog lag de nadruk in de wijze waarop we ons werk deden op het snel en goed ontwikkelen van (lijn)infrastructuur. Veel aandacht voor landschappelijke inpassing was er niet en van het betrekken van de maatschappelijke omgeving via participatie, was al helemaal geen sprake. Maximale snelheid en functionaliteit waren de sleutelwoorden. Maar dat veranderde. Plannen voor aanleg van de rijksweg A27 door het landgoed Amelisweerd bij Utrecht leidden tot jarenlange protesten en gerechtelijke procedures. Mede daardoor werd duidelijk dat we in ons doen en laten wel degelijk ook rekening moeten houden met de omgeving waarin we werken. Functionaliteit en snelheid zijn mooi, maar het mag niet ten koste gaan van de omgeving: een fatsoenlijke landschappelijke inpassing werd noodzaak. Vervolgens kwam ook de vraag om participatie steeds nadrukkelijker op de maatschappelijke agenda. ‘Inpassen is mooi, maar we willen eigenlijk ook wel weten wat je doet. Of liever nog: daar willen we wel over meepraten.’”

Water meer als vriend zien

Ondertussen werd eind vorige eeuw – meer ingestoken vanuit technisch perspectief – steeds vaker de vraag gesteld of er alternatieven waren voor steeds hogere en zwaardere dijken in de strijd tegen het water. De bijna-rampen van 1993 en 1995 hebben daar zeker een rol in gespeeld. Dronkers: “De gedachte was: ‘we kunnen ons wel blijven verschuilen achter die keringen, maar misschien kunnen we het water in plaats van alleen als vijand meer als vriend gaan zien. Toen is het gedachtegoed ontstaan om de rivieren meer ruimte te geven. Daar is het concept Ruimte voor de Rivier uit voortgekomen.”

‘Ik zie Ruimte voor de Rivier als een kraamkamer voor een heleboel vernieuwingen die nu en in de toekomst bruikbaar zijn bij het tegemoet treden van de wateropgaven waar we in Nederland voor staan.’

Die benadering was niet alleen vernieuwend vanwege de keuze voor het creëren van meer ruimte voor het water op een groot aantal locaties. Dronkers: “Ook is toen direct gezegd: laten we het participatief aanpakken en provincies, gemeenten, waterschappen en burgers betrekken bij het maken van de plannen en de besluitvorming daarover. Bovendien – en dat was echt nieuw voor Nederland – ging het vanaf het begin niet alleen om waterveiligheid, maar tegelijkertijd om het vergroten van de ruimtelijke kwaliteit van het rivierengebied. Die dubbeldoelstelling heeft vervolgens weer geholpen bij het creëren van draagvlak voor de soms erg ingrijpende rivierverruimende maatregelen.”

Hetty Klavers

Hetty Klavers, Dijkgraaf Zuiderzeeland

Keiharde randvoorwaarden én ruimte voor alternatieven

Een ‘parel’, zo vat Hetty Klavers het programma Ruimte voor de Rivier in één woord samen. Klavers is dijkgraaf van waterschap Zuiderzeeland en bestuurslid van de Unie van Waterschappen, portefeuille waterveiligheid en watereducatie Deltaprogramma. “Wat ik mooi vind is dat het programma vanaf het prille begin heel slim is opgezet. Aan de ene kant was het bittere ernst. Er moest binnen budget en op tijd een bepaald aantal keiharde centimeters waterstandsdaling worden gehaald. Tegelijkertijd was het uitgangspunt: laten we een dubbele slag slaan en niet alleen investeren in waterveiligheid, maar ook in ruimtelijke kwaliteit. En tegen de regio is gezegd, als jullie een alternatief hebben voor wat ons voor ogen staat, be our guest. Maar het moet wel binnen dezelfde middelen en tijd gebeuren en met hetzelfde resultaat. En dat benodigde resultaat kon je gewoon berekenen. Daar bestond dus geen discussie over. Daardoor is voor iedereen maximale duidelijkheid gecreëerd. Het programma laat daarmee een prachtige combinatie zien van zakelijkheid – er moet wel een klus geklaard worden – en het bieden van ruimte voor alternatieven en meedenken over oplossingen. Dat is maar weinig projecten gegeven.”

‘Tegen de regio is gezegd, als jullie een alternatief hebben voor wat ons voor ogen staat, be our guest. Maar het moet wel binnen dezelfde middelen en tijd gebeuren en met hetzelfde resultaat.’

Programmamanagement als belangrijke succesfactor

Een niet te onderschatten prestatie zegt ook Deltacommissaris Wim Kuijken over het binnen budget en (nagenoeg) binnen de planning behalen van de doelstellingen van het programma Ruimte voor de Rivier. “Dat ook nog eens in een speelveld waar veel overheden zijn betrokken en dus veel – soms tegenstrijdige – belangen spelen. Niet in de laatste plaats is het succes te danken aan de manier waarop het programma- en projectmanagement in een ‘multigovernance’-omgeving is vormgegeven. Opereren in een dergelijke omgeving vraagt om een organisatie die kan variëren in de stijl van het leiderschap. Nu eens dienend, dan weer dwingend. Belangrijke uitgangspunten daarbij zijn samenwerking op basis van gelijkwaardigheid en het elkaar wat gunnen om tot win-winsituaties te komen. Dat is een belangrijke les geweest. Als Deltaprogramma hebben we erg veel geleerd van de wijze waarop het programma Ruimte voor de Rivier is aangestuurd en gemanaged.” Dronkers: “Het heeft onszelf ook kennis opgeleverd waar we als regie-organisatie wat aan hebben. Want hoe regisseer je? Als je er te dicht op zit, dan ga je het feitelijk zelf doen. Maar als je op een te grote afstand staat, dan loop je het risico dat je alleen maar kunt rapporteren wat er niet goed ging. Binnen Ruimte voor de Rivier hebben we er echt op grote schaal ervaring mee kunnen opdoen. Ook wat dat betreft heeft Ruimte voor de Rivier als kraamkamer gefungeerd.” Kuijken: “Het is vanzelfsprekend van groot belang dat deze kennis en ervaring behouden en toepasbaar blijft voor het Deltaprogramma. Bijvoorbeeld via het programmabureau van het Hoogwaterbeschermingsprogramma.”

Wim Kuijken

Wim Kuijken, Deltacommissaris

Elke opgave vraagt om eigen antwoord

Ruimte van de Rivier heeft vanzelfsprekend naast kennis en ervaring op het gebied van programmamanagement veel meer opgeleverd maakt Kuijken duidelijk: “In de eerste plaats heeft Ruimte voor de Rivier als innovatief programma de toon gezet voor een nieuwe manier van kijken naar waterveiligheid in het rivierengebied: niet meer standaard de dijken verhogen maar ruimte creëren voor het water. Dat betekent onder meer dat de gevolgen van een eventuele overstroming door de lagere waterstanden verminderen.” Dat wil overigens niet zeggen dat rivierverruiming hét zaligmakende antwoord is op toekomstige waterveiligheidsopgaven in het rivierengebied. Daarover zijn Kuijken, Dronkers en Klavers het eens. Klavers: “Ik denk dat meebewegen met de natuur een volwaardige plek heeft gekregen binnen het waterveiligheidsdenken. Maar het is niet zo dat het de enige oplossing is. Kijk naar Zuiderzeeland, het gebied waar ik zelf dijkgraaf ben. Ik zeg wel eens: daar moet je meebewegen met de techniek. Ik denk ook dat je een dergelijke oplossing nooit zomaar kunt kopiëren als antwoord op een volgende opgave. Elke opgave vraagt weer om een eigen en ander antwoord.” Kuijken: “Waar het de waterveiligheid in het rivierengebied betreft, beschouwt het Deltaprogramma nadrukkelijk de samenhang tussen dijkversterking en rivierverruiming. Het is niet het één of het ander; het gaat om de optimale balans. In het Deltaprogramma vindt het verbinden van water met ruimtelijke opgaven niet alleen plaats in het rivierengebied, ook op nationale schaal.”

Aansluiten op energie uit samenleving

Wat als vernieuwend element uit de Ruimte voor de Rivier-aanpak zeker terugkomt bij het zoeken naar oplossingen voor waterveiligheidsopgaven, is de samenwerking die zo kenmerkend is geweest voor het programma. Klavers: “Dan gaat het wat mij betreft niet alleen om de bestuurlijke samenwerking, maar überhaupt de samenwerking tussen overheden en omgeving, organisaties en belanghebbenden. Ik denk dat je in de huidige samenleving die samenwerking altijd moet opzoeken. Het levert bovendien mooie resultaten op. Kijk naar de Overdiepse Polder waar door Ruimte voor de Rivier prachtig is aangesloten op de energie die daar in de polder onder de bewoners en agrariërs zat. Dat gonst nu door het hele land: je moet aansluiten bij de energie die er in de samenleving zit. Dat is heel mooi.” Maar ook de manier waarop partijen samenwerken is onderhevig aan verandering, maakt Klavers duidelijk: “In feite deed het Rijk in het geval van Ruimte voor de Rivier een propositie in de vorm van het aantal te behalen centimeters waterstandsdaling. Tegelijkertijd werd wel ruimte voor alternatieven geboden. Maar in het Deltaprogramma is gezegd: het Rijk doet geen propositie. We gaan vanaf het begin nog nadrukkelijker als overheden samen aan de slag met het zoeken van oplossingen. In die zin is het element samenwerking uit de Ruimte voor de Rivier-aanpak als het ware doorontwikkeld binnen het Deltaprogramma.”

Verschil maken door schaalgrootte en volume

Blauwdrukken voor het tegemoet treden van uitdagingen bestaan niet, is ook de stellige overtuiging van Dronkers. “De weg die je bewandelt naar een oplossing is niet telkens hetzelfde. Gelukkig maar. Want als het goed is leer je onderweg en het geleerde neem je mee in een volgend project of programma. Met Ruimte voor de Rivier hebben we leren meebewegen met de natuur. Maar een project als de Zandmotor gaat nog een stap verder. Daar gebruiken we de kracht van de natuur om ons tegen de bedreigende kant van de natuur te beschermen. Maar voordat je dat kunt doen, moet je eerst anders tegen die natuur hebben leren aankijken. En binnen Ruimte voor de Rivier hebben we dat kunnen doen. Daarnaast ben ik ervan overtuigd dat zonder Ruimte voor de Rivier als kraamkamer voor nieuwe vormen van samenwerking, de samenwerking zoals we die nu binnen het Hoogwaterbeschermingsprogramma zien, waar Rijkswaterstaat en waterschappen écht een alliantie vormen, er niet in die vorm geweest zou zijn. En het mooie is dat vernieuwingen door de schaalgrootte en het volume van het programma ook direct een verschil maken; door Ruimte voor de Rivier zijn de waterschappen bijvoorbeeld gaan werken met nieuwe contractvormen en hebben ze hun projectteams kunnen professionaliseren door grotere projecten te draaien dan ze daarvoor gewend waren. Ze hebben on the job gezien dat het kan. En dat niet op één plek, maar door het hele land.”

‘Niet in de laatste plaats is het succes van Ruimte voor de Rivier te danken aan de manier waarop het programma- en projectmanagement in een ‘multigovernance’-omgeving is vormgegeven.’

Waterveiligheidsopgaven verbinden met lokale en regionale agenda’s

Ruimte voor de Rivier is bijna afgerond. “Maar in een delta is het werk nooit af!”, maakt Kuijken duidelijk. Wat is in grote lijnen de opgave waar Nederland op het gebied van waterveiligheid met het oog op de toekomst voor gesteld staat? Kuijken: “In het Deltaprogramma hebben we met alle betrokken overheden een nieuwe benadering met nieuwe normen voor waterveiligheid ontwikkeld. Essentie is dat daarbij niet alleen gekeken wordt naar waterstanden die een dijk moet kunnen keren, maar ook naar de gevolgen van een onverhoopte overstroming. De grote opgave van het Deltaprogramma is de waterveiligheid op orde te brengen en te houden zonder ‘een ramp’ als aanleiding: we werken als het ware voor de ramp uit. Proactief in plaats van reactief en draagvlak is dan enorm belangrijk. Daarom verbinden we de waterveiligheidsopgaven met lokale en regionale agenda’s op bijvoorbeeld het gebied van stedelijke ontwikkeling en/of natuurherstel. Dat is een van de elementen uit de Ruimte voor de Rivier-aanpak waar we heel duidelijk op voortbouwen en die we nationaal toepassen. Zo creëren we maatschappelijke meerwaarde en wordt het ook voor lokale partijen interessant om mee te doen.”

Animatie over nieuwe normering waterveiligheid

Mensen niet lang in onzekerheid laten zitten

De nieuwe normering gaat ook gelden voor het Hoogwaterbeschermingsprogramma. Dit programma, dat onderdeel is van het Deltaprogramma, richt zich op het in 2050 op orde hebben van 1100 kilometer van de in totaal 22.500 kilometer aan dijken in Nederland, waarmee jaarlijks meer dan 300 miljoen euro wordt uitgegeven; een soort APK-keuring van de dijken. Klavers: “Ruimte voor de Rivier heeft niet alleen als het gaat om het maken van plannen veel opgeleverd, maar ook als het gaat om het uitvoeren ervan. Op het gebied van contractmanagement en het werken met het Integraal Project Management-model bijvoorbeeld waarin de functies van projectleider, omgevingsmanager, technisch manager, contractmanager en manager projectbeheersing de sleutelrollen zijn. Of waar het de inrichting van faseovergangen van projecten betreft en hoe belangrijk het daarbij is goed vast te houden aan de lijn die is uitgezet. Maar ook op het gebied van omgaan met belanghebbenden en de wijze waarop je de communicatie met hen vormgeeft is Ruimte voor de Rivier een heel leerzaam programma. Wat daarin een rode draad is geweest, is dat aan de voorkant altijd eerlijk is aangegeven wat nog wel kon en wat niet.”

Daarop aanhakend zegt Dronkers: "Ik heb een paar keer aan een keukentafel gezeten bij mensen in de Noordwaard die door de ontpoldering geraakt werden. Het is enorm betekenisvol als je rustig met die mensen kunt praten over waarom wij dit nu zo doen. De emoties zitten hen soms zo hoog en vaak hebben ze jarenlang in onzekerheid gezeten. Het is van ontzettend groot belang dat je naar hen luistert. Als ik in dat licht terugkijk op Ruimte voor de Rivier, vind ik dat we over een aantal beslissingen toch wel lang hebben gedaan. In ieder geval vanuit het perspectief van bewoners. Persoonlijk denk ik dat het verstandig zou zijn de duur van de periode waarin we mensen in onzekerheid laten, als belangrijke factor meenemen in de besluitvorming. We moeten hen sneller duidelijkheid bieden. Voor de mensen die geraakt worden door een project en niet weten of en hoe en waar ze verder kunnen, is dat essentieel. Ook dat is wat mij betreft een les voor de toekomst.”

Longread 8

Deze longread is de laatste in een serie van acht waarmee Ruimte voor de Rivier belangrijke lessen die zijn opgedaan gedurende de looptijd van het programma heeft willen delen. Dank gaat uit naar iedereen die aan de totstandkoming van de longreads heeft meegewerkt en vanzelfsprekend naar de lezer voor zijn interesse en tijd. We hopen met de serie een zinvolle bijdrage te hebben geleverd aan het breed toegankelijk maken van de kennis en ervaring die met het programma Ruime voor de Rivier is opgebouwd.